聚焦底线和短板，系统提升城市品质

作者：冯奎 李庆

文章来源：《中国发展观察》2020年第22期 

习近平总书记在北京、上海、重庆、杭州、深圳、青岛等地视察中，多次就城市发展作出重要论述，为各地推动提升城市品质提供了方向引领。2020年4月，习近平总书记在中央财经委第七次会议上发表重要讲话，就疫情防控对国家中长期经济社会发展战略若干重大问题进行思考，要求“完善城市化战略”。深入贯彻落实十九届五中全会精神，应结合制定“十四五”规划和二〇三五年远景目标，进一步深化对城市品质的认识，研究如何提升城市品质。

城市品质提升取得重要进展

一是政策要求更加明确。如中央城镇化工作会议（2013年）、中央城市工作会议（2015年）、《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》指出需要顺应现代化城市新理念新趋势，推动城市绿色发展，提高智能化水平，增强历史文化魅力，全面提升城市内在品质。习近平总书记重要讲话和十九届五中会全精神进一步明确了城市品质发展的目标、重点与方向。

二是支撑体系正在建立。有关部门出台的多项文件涉及城市品质建设的标准。如近期国家发展改革委下发《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》；住房和城乡建设部曾举办了“推动城市高质量发展系列标准发布”活动， 发布包括《海绵城市建设评价标准》《绿色建筑评价标准》在内的多项标准。

三是城市体检试点推进。有关部门牵头建立了开放型的城市体检指标体系框架。2019年，住房和城乡建设部指导并与全国11个大中城市共同开展城市体检，以改善人居环境质量和推动转变城市发展模式为着力点，解决“城市病”突出问题，提升城市品质和人居环境质量，取得了一定成效。

四是地方政府积极行动。如山东、山西等省都印发了城市品质提升三年行动方案的通知，落实部门责任和分工。近期，笔者赴青岛、南京、无锡、泰州、成都等地调研，了解到地方政府高度重视城市品质，多个地方由“一把手”亲自抓。

调研中看，城市品质提升的工作已取得了一定的成效，主要体现在：一是促进形成了提升城市品质的发展共识，二是提升城市品质逐步展现了综合效应，三是提升城市品质获得了市民的积极评价，四是积累了模式经验与方法，五是问题导向更加清晰。地方城市根据自身发展状况，结合市民满意度测评，提出了独具特色的城市品质问题清单，提升城市品质工作的针对性大为增强。

城市品质发展不平衡不充分现象仍广泛存在

提升城市品质取得了明显进展，但城市品质发展仍存在不平衡不充分的现象与问题。

（一）城市生活品质方面，成本较高，不够宜居

一是出行的时间成本和经济损失较高。例如，根据《2020年度全国主要城市通勤监测报告》，我国主要城市大多通勤时间为45分钟以上，普遍高于国际大城市；根据交通运输部发表的数据，我国每年交通拥堵带来的经济损失约为国内生产总值的5%—8%，折合2500亿元人民币。

二是居住成本较高。以住房收入比为例，根据Numbeo发布的数据，2018年全球房价收入比排名TOP5中有4个中国城市，分别是香港、北京、上海、深圳，均在40倍左右，约为伦敦的2倍、纽约的4倍。

三是健康成本高。据《2019年我国卫生健康事业发展统计公报》显示，我国居民人均医疗费用占当年居民人均可支配收入1/3左右。而美国2018年该项数据约为18%，日本仅为12%，明显低于我国。

（二）城市生产品质方面，低产低效，资源浪费

一是经济密度不高。例如，2018 年上海中心城区（不含浦东新区） 单位面积GDP达到37.58亿元/平方公里，在国内遥遥领先。但与国际城市核心区相比还有一定距离，纽约曼哈顿是上海中心城区的13.8倍；伦敦金融城更是上海的33.3倍。

二是人口、土地资源配置不合理。土地城市化明显快于人口城市化，土地资源配置效率较低，许多中小城市一方面人口在流失，另一方面却是“摊大饼”式的外围扩张，盲目建造超过需求的基础设施，出现低密度扩张，存在发展不充分、资源浪费等问题。

（三）城市生态品质方面，污染严重，承载过重

一是环境污染严重。例如，根据《2019年世界空气质量报告》， 在全球空气污染最严重的前100个城市中，我国有48个；《2020年中国环境质量公告》显示，我国地下水IV类与劣V类占比高达85.6%。

二是工业用地比重高，生态用地少。根据住建部公布的最新数据，我国城市工业用地占比约为20%，明显高于日本的7.7%、韩国的10.1%；我国一线城市的绿化和广场用地占比均不到8%，而巴黎、纽约、首尔均高于20%。

三是水资源分布不足以承载人口。目前，全国660多个城市中，有400多个城市缺水，其中108个为严重缺水城市。

四是城市功能过度集中。一些大城市集政治、经济、文化、商贸、物流等各种功能于一身，带来人口无序过快增长，成为“城市病”的重要原因。

（四）城市人文品质方面，缺乏内涵，特色不彰

一是在国际化城市面前，中式建筑与文化特色流失。城市建筑模板化，建设速度过快，盲目拷贝导致“洋建筑”成风。

二是在快速城市化面前，区域的和民族特色的流失。城市建设流水线化，重建设规模，轻区域性民族性特色风格。

三是在大城市面前，中小城市特色消失。中小城市普遍存在定位目标趋同，功能重复，产业同构等现象。

四是在现代化的标杆城市面前，小城镇的特色流失。一些小城镇建设盲目照搬大城市的开发建设模式，普遍存在“千镇一面”、布局散乱、风俗和人情观逐渐淡化等现象。

（五）城市社会品质方面，治理不精，关爱不够

一是农业转移人口进城落户难。全国近2亿多流动人口未能在城市落户，住房安家、子女入学等存在困难，缺乏情感归属。

二是低收入人口就业难。由于受教育程度偏低、缺少一技之长等原因，部分低收入群体难以获得稳定就业。

三是城市治理存在“一刀切” 问题。例如，一些城市为了追求好看的环保政绩或者应付环保督查， 往往采取“一律关停”“先停再说”等敷衍做法。

四是在应急状态下表现出的韧性品质不足问题。在重大自然灾害、重大突发公共安全事件暴发时，城市品质问题集中暴露。比如在新冠肺炎疫情中，城市普遍存在公共卫生资源不足，社区服务功能较弱，政府、社会、市民协同响应水平不足等问题。

在其他诸多方面，都还存在城市品质不高的种种现象与问题。

城市品质问题背后的原因分析和认识

对于城市品质存在的种种问题，我们需要客观全面地加以认识。中国的经济总量即将超过100 万亿元，2021年上半年将宣布全面建成小康社会。但总体而言，中国经济社会发展水平仍属于发展中国家。中国的城镇率刚过60%，大规模的城镇化并没有完成。城市发展原有基础薄弱、每年千万人口进城。这种高速度、大规模的城镇化必然给城市规划、建设、治理带来与其不相匹配的巨大压力，这是城市品质不高的客观原因。在这个意义上讲，提升城市品质不可能三年五载完全到位，而是需要长期努力。

从城市发展来讲，在提升城市品质过程中存在种种现象和问题， 有工作方面的多种原因。

一是落实新发展理念上存在偏差。过去相当长时间，城市政府认为发展就是要达到更快的经济增长速度。相比于速度，质量问题就属于次要问题。一段时间以来，有相当多的地方重视高投入高产出的核心区建设，忽视城乡接合部和乡村；重视GDP增长，忽视民生改善、环境保护；重视眼前增长，不重视可持续发展；重视地上建筑气派风光，忽略地下管道、预防类设施的功能发挥；重视户籍人口，忽视外来人口，如此等等，均与落实新发展理念偏差有关。

二是对城市品质的内涵缺乏完整把握。综合来看，城市品质的特征大致有内容构成上的系统性、演进发展上的动态性、惠及对象上的包容性、参与主体上的多元性等特征。有的地方只抓住生产、生活、生态当中的一个或两个方面，对其他方面有所忽略，对城市品质系统性的认识不足。有的地方对当前城市竞争看得较重，倾其所有提升竞争力，但对城市发展潜力的培育， 对增强可持续能力方面有所忽略。有的地方在静态意义上狠抓城市建设、按户籍人口配比的基础设施水平与公共服务水平，但对快速城镇化背景下人口流动带来的城市品质提升问题的重视，对城市品质的包容性有所忽略。有的地方强调政府在提升城市品质中的地位、作用，但对于发展变化条件下市场机制和社会组织的力量重视不够，对城市品质建设的多元性有所忽略。这些方面的共同特征就是对城市品质的内涵缺乏全面、系统的认识和把握。

三是规划建设与治理能力不足。规划处于上游位置，建设、治理属于中下游。规划上埋伏的各类问题，会放大后期建设、治理的难度。而完善的治理体系与较高的治理能力，则能保证规划得到有效执行，充分发挥空间和设施设备的功能作用。规划、建设、治理等环节贯穿在提升城市品质的全过程。有的城市存在较多品质方面的问题， 可能是单一环节的原因，有的则是多个环节多种原因的综合反映。如部分城市在疫情防控中出现混乱， 既有前期预案不够（规划），也有公共卫生资源不足（建设），还有治理水平不够的原因。

四是改革创新没有到位。提升城市品质表面上看属于发展问题，实则也是改革的问题，需要加快体制机制改革。一些大城市、特大城市的外来人口不能落户，并不仅仅是当地政府不愿意让外来人口落户，关键原因是现行的户籍人口与公共服务资源的分配制度直接挂钩。提升城市品质需要动员社会资本和市民参与，也并不完全是城市政府不愿意做，而是城市政府部门不知道这样做的程序与方式方法，因为这类方式方法属于“创新”的范畴，相当程度超越了以往既有的方式方法。

全面提升城市品质的建议

（一）系统推进城市品质。从生活、生产、生态、人文、社会、治理等多方面全面系统提升城市品质。如生活方面推进城市基础设施改造、轨道交通、老旧小区改造， 引导各方面力量加大养老服务、终身教育、全科医师、移动医疗等领域的投资。生产方面推进制造业领域的品质革命，推行清洁生产等制度，以中小企业为重点，推进实体经济与数字经济深度融合，提升劳动生产率。开发各种节水技术节约用水。发展电动车和氢气车，使用电力或清洁燃料。充分利用太阳能、风能、水能和生物制气。通过集中城市化、倡导公共交通、发展线上业务等，合理减少交通需求。生态方面有计划、有步骤地修复被破坏的山体、河流、植被，恢复城市生态系统的自我调节功能。在人文、社会等方面加大历史文化传承保护，打造历史文化街区，发展文化旅游、文化消费等。

（二）重点聚焦底线和短板领域。

综合来看，主要有五个重点领域，即“病”“老”“弱”“畸”“缺”。一是治理城市病、急性病、亚健康。着力“治已病”“防未病”“消除疑似病”，增强城市品质。二是对老旧小区实施更新改造。老旧小区是民生工程、发展工程，需要科学编制改造规划和年度改造计划，力争到“十四五”期末基本完成2000 年前建成的需改造的城镇老旧小区改造任务。三是补上城市功能偏弱的部分。城市公共安全与城市防洪排涝设施体系的短板尤为明显， 应立足现代化强国的目标，富有前瞻性地予以规划，可较大幅度予以超前投资。就业、上学、看病、养老、住房等方面需求巨大， 需要补上发展的短板。四是修正畸形发展模式。如有的地方的城市项目踩踏土地管理、生态管理等红线，应予修正。还有的地方拟规划修建华而不实的各类建筑， 开发挖掘稀奇古怪的所谓历史文化，应果断纠错止损。五是着眼未来，根据十年、二十年之后人们对生产生活生态的需求，富有前瞻性地布局一些基础设施并开发相应的服务。

（三） 强化政府部门的应尽职责。“十四五”期间应重点补齐抗击自然灾害、应对公共卫生事件等方面的规划、建设与治理标准。这类标准带有强制性，应作为经济社会发展的考核类指标。重点厘清政府在保障与提升城市品质中的责任。应将城市品质中涉及基础设施通达性、基本公共服务均等化等内容，作为政府应予承担的责任。特别是对于接收农业转移人口、外来人口较多的城市，应合理区划中央政府、省与城市政府的责任，形成分担、共担机制，确保提升城市品质的成本落到实处。支持社会组织、智库机构等发布前瞻性、引领性的城市品质标准，引导社会资源投入到提升城市品质的相关领域，并获得合理报酬。推动高品质的城市提高承载力， 吸引更多优质资源要素，实现城市发展的良性循环。鼓励标杆城市出台个性化的城市品质标准， 引导社会舆论理性传播，放大优秀城市的风向标作用。鼓励不同发展阶段的城市制定差异化、竞争性的品质标准，避免盲目跟风、千城一面。

（四）抓住微笑曲线关键环节。规划、建设、治理等都是提升城市品质的重点环节，其中规划、治理处于两端，建设环节与其他环节左右牵连，共同构成城市品质微笑曲线的关键环节。应加大中心城市、都市圈、城市群重大公共服务设施与平台的布局建设，力求其发挥更大效率、覆盖更多人口。准确预测未来3~4亿农业转移人口进城的节奏、城市分布等特征，规划相应的基础设施，提供有品质保障的公共服务，解决“半城市化”“假城市化”等问题。做好空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控。城市建设追求实用，避免大马路、大广场建设对土地等资源造成浪费。着重推广绿色低碳技术，立足于存量的盘活利用。提高治理水平，彻底改变粗放型管理方式，降低运行成本。注重研究应急突发事件情境下，城市已有空间的组合再利用， 增强空间的弹性，提高城市抗打击能力。

（五）加大改革创新力度。准确把握城市发展趋势，推进规划体系、建设体系的改革，提高规划的战略性、科学性，提高城市建设的质量标准。深化城市治理体制改革，培育治理主体、厘清治理责任与权利，形成有效的治理反馈与提升机制。如结合此次新冠疫情，落实人口500万以上大城市在重大疫情防控等方面的法律主体责任与权利。运用科技力量，特别是云计算、大数据、互联网、物联网等技术，提高对城市问题的预警水平，实现精准治理。开展全民性的城市品质创建活动，破除生活陋习，坚持以文化人， 培育城市文明，如不吃野生保护动物，逐步推广分餐制等。

作者单位：中国城市和小城镇改革发展中心

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本文来源：中国发展观察

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